當前消防監督工作面臨的問題及對策

近年來，全國各級公安消防機構認真貫徹實施《消防法》，深入推進“防火墻”工程建設，加大消防安全整治力度，加強和規范消防執法，有效消除了一大批火災隱患，提升了消防監督水平和效能，確保了奧運會、建國60周年、世博會和亞運會等重大活動的消防安全，有力促進了消防安全形勢持續好轉和火災形勢的總體平穩。

當前消防監督工作面臨的形勢

從總體上分析，當前消防監督工作形勢可以概括為機遇與挑戰并存，機遇和挑戰均前所未有。一方面，當前，消防監督工作正處于一個新的歷史起點上，各級黨委、政府對消防工作的認識和重視程度不斷提高，人民群眾更加理解支持消防工作，消防監督執法環境不斷改善，消防監督工作面臨著前所未有的重大機遇，將迎來新一輪跨越式的發展。另一方面，我國正處于經濟轉軌、社會轉型、社會矛盾多發的特殊歷史時期，經濟社會發展的階段性特征在消防工作中的表現十分突出，非傳統消防安全問題與傳統消防安全問題相互交織、相互影響、相互滲透，發生火災的不確定性和不可控因素不斷增多�；馂呐c經濟發展在一定時期內呈現的正相關關系，在中西部地區再次得到印證。過去在東南沿海地區曾出現的消防安全問題，已在中西部地區顯現。同時，適應市場經濟發展的社會消防管理機制還有待探索，公安消防部門消防監督工作思路、工作方法、工作程序還需進一步完善，真正形成“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作格局尚需時日。

當前消防監督工作存在的主要問題

一是一些地方政府、部門消防工作職責未有效落實。在指導思想上，一些地方政府和部門沒有牢固樹立科學發展、安全發展的理念，片面強調經濟發展，忽視消防安全，沒有真正將消防工作納入當地經濟社會發展總體規劃，導致政府公共消防管理和服務職能缺失。在責任落實上，盡管《消防法》和國務院有關文件明確了各級政府和有關部門的消防工作責任，但還缺乏推動政府、部門落實消防工作的硬性措施。一些地方政府、部門依法履職意識不強，消防安全責任層層衰減，消防工作越到基層越難以落實。甚至有不少基層政府以招商引資、優化經濟環境為由出臺有關規定阻撓消防監督檢查，對消防部門依法進行的查封、停產停業等處罰措施以維護穩定、防止激化矛盾等名義進行說情、干擾。在工作機制上，不少地方政府部門齊抓共管、聯動協同抓落實不夠。不少行業部門仍然認為“消防工作是消防部門的事”，沒有真正將本行業、本系統的消防安全工作納入日常管理，聯合執法和隱患治理等相關工作停留在發文、開會、隨同檢查上，行業管理、消防指導未形成合力，許多工作流于形式，消防部門“唱獨角戲”的局面仍未有效改觀。

二是社會單位消防安全管理不到位。單位消防安全“自我管理、自負其責”的主體意識不強，等、靠思想嚴重，“單位賺錢、政府買單、執法部門擔責”的現象較為普遍。社會單位“四個能力”建設不深入、不廣泛，僅僅停留在貼標識、建專欄、背條款的表面工作上，或者局限于幾個專門用來應付檢查驗收的試點單位上，單位的消防安全狀況和人員消防安全素質沒有根本改善。特別是我國工業化發展以低端產品制造業、加工業居多，勞動密集型、資源消耗性的作坊式生產企業和“三合一”場所遍布城鄉，管理方式落后，員工安全素質低下，違章操作現象普遍，致災因素和火災危險源成倍增多，社會火災防控面臨的壓力和風險也不斷增大。

三是適應市場經濟的消防監督管理機制尚未完全建立。從管理模式看，計劃經濟體制下形成的“包攬型”、“替代式”消防監督管理模式尚未根本改變，以致在監管力量上更加“捉襟見肘”，相對有限的監督警力與社會單位逐漸增多之間的矛盾日益凸現，造成監督人員對建設項目和監管的各類場所難以進行全面、動態、實時、有效的監督。從監督檢查方式上，由于發生社會影響重大的火災或者承擔重大的消防安全保衛任務，往往偏重于專項整治等“運動式”消防監督執法行動，對日常消防監督檢查等基礎性工作不扎實，火災隱患難以有效根除，工作效果難以保證。從責任追究上，消防監督工作承受著越來越大的法律和政治責任。“消防監督到位”的履責范圍、程度界定不明確，且一些火災事故責任追究范圍擴大，導致消防監督人員心理壓力大，而工作把握性不大。從中介服務情況看，由于我國相應的法規政策、監管體制、運行機制較為滯后，使消防行業組織、中介機構難以發揮其“社會第三方”的職能作用，普遍存在服務與技術能力不強、管理失控、無序競爭、誠信度不高的問題。同時，我國在利用信貸、保險等市場經濟手段促進火災預防、調節火災風險方面還處于探索、培育階段，經濟杠桿起到的作用還十分有限。

四是消防監督人員素質與民眾新期待、新要求還有差距。隨著經濟社會發展，社會文明程度進一步提高，公民對社會消防安全權利主張的渠道日益多元化，對消防監督執法透明化、規范化、效率化、親民化的要求呼聲不斷增強，對廣大消防監督執法人員的專業能力、職業道德素養等全面素質提出了更高的要求。

五是消防法律法規還不完善。與新《消防法》配套的《實施細則》還沒有出臺，諸如對消防設計、施工、監理單位缺乏有效監督，一些建設單位通過更改信息反復備案逃避消防監管，造成一些建設工程形成難以整改的先天性隱患。推動公安派出所履行消防監管職責缺乏有力的法律依據，派出所列管單位消防工作十分薄弱。消防部門只能對使用領域內的消防產品進行監管，無法從源頭上杜絕假冒偽劣消防產品等問題還需進一步予以細化和明確。對建筑外保溫材料的防火要求、建筑外廣告牌設立等消防工作的新問題還沒有從法律法規和規范層面予以規定。

三、對策與建議

消防監督工作與經濟社會發展息息相關。中央政治局常委、政法委書記周永康同志深刻指出：消防工作要樹立最大成績在提前消除各種隱患、不發生各類火災的理念。國務委員、公安部部長孟建柱同志強調：要把預防重特大火災作為衡量消防工作成效的根本標準。劉金國副部長也多次做出重要批示：防火是主業，這一點什么時候都不能偏離。要把不發生群死群傷惡性火災事故，作為消防形勢穩定的重要標志�；�于前面的形勢判斷，我們認為，必須發揮我們國家的政治優勢和制度優勢，緊緊依靠各級黨委、政府，廣泛發動全社會力量，打一場防控火災的“人民戰爭”，全面加強火災防控體系建設，最大限度地減少隱患，最大限度地減少火災事故，為經濟發展、社會穩定和人民群眾安居樂業創造良好的消防安全環境。

一是要爭取各級黨委、政府和公安機關更加重視和支持。消防監督警力不足的矛盾十分突出，如果僅僅依靠這么少的警力和消防部門一家的力量，督促整改火災隱患、宣傳教育提高公民消防意識是不現實的，也是不可能完成任務的。所以，我們只有立足當前，著眼長遠，緊緊依靠各級黨委、政府和公安機關，積極匯報，當好參謀，不斷完善區域及單位火災危險性和消防安全保障能力評價、火災隱患舉報和整改、重大火災隱患公示和政府掛牌督辦等長效機制，著力調動各級各有關方面的主動性、積極性，才能變“被動防御”為“主動進攻”，牢牢把握火災預防工作的主動權。要建立和完善與文化、教育、衛生、工商、建設等有關部門的聯席會議等制度，定期分析研究消防工作，針對行業系統存在的突出問題，制定消防整治方案，充分發揮職能部門的作用，采取召開隱患單位消防責任人及主管部門負責人會議、簽訂整改責任書，上級政府、行業主管部門領導聯系督導、現場辦公和多部門聯合執法等措施，形成整治合力。在明確劃分監督范圍的前提下，對公安派出所既要強調落實監管職責，又要保障“權責一致”，給予派出所一定的權力和自主性，建立良性循環的分工負責和責任分擔機制。

二是探索構建強化單位消防安全責任的新機制。社會經濟發展帶來的各類單位數量不斷增加、日益嚴峻的火災形勢和消防監督檢查工作面臨的龐大體量都提示我們，社會單位是自身消防工作的責任主體，建立社會單位消防自主管理機制是單位生存發展的需要，也是社會化消防工作的客觀規律所在。在加強單位消防安全管理中，應借鑒ISO(質量管理體系認證)管理辦法和安全評估做法，建立符合不同行業特點的單位消防安全管理認證體系，開展重點單位消防安全等級評估，將評估結果應用到企業信貸、保險、行業評級、評價中，推動將單位消防安全狀況納入社會信用體系（當前“防火墻”建設中，單位“四個能力”建設主體作用不強，就是要跟進這些措施，促進其主體作用的發揮）。通過實行信用分類監管實現科學分配消防監督警力，提高消防監督的針對性和有效性，發揮消防監督對社會消防安全的宏觀控制作用，推動社會單位持續改進自身消防安全管理。同時，要積極探索建立注冊消防檢查員制度，強化單位消防安全管理人制度，推動實現單位消防安全管理人員的職業化、專業化，為社會化消防工作提供人才支撐。

三是加大社會消防技術服務組織的培育力度。積極利用各種社會力量, 大力推動各類行業協會、消防技術服務組織的發展，為政府分憂、為社會單位服務、為消防部門輔力，進而推動消防工作社會化程度的提升，更有力地配合消防監督工作的有效開展。

四是積極創新消防監督工作模式。從依賴“分片包攬”和“人海戰術”的粗放管理思路向依靠科技手段、建立長效機制和強化基礎工作的思路轉變。一是實現信息和資源共享。開發推廣更為強大的工作平臺，全面做好單位消防基礎信息收集和有效利用，推動信息化主導警務機制的建立和完善。二是改革監督檢查方法。由“分片包攬”式的消防監督檢查方式向專家會診、查處分離的消防監督檢查工作機制過渡。具體來說，就是總隊、支隊組成專家組，對列入重點監管的單位和其他重大、疑難問題進行“會診式”檢查，對靜態隱患進行跟蹤督改，力求管精、管細、管好；其它消防監督人員對列管的其他單位進行抽查式監督，明確抽查頻次和項目；將檢查、督改、處罰三個執法過程分別由不同的小組承擔。這種工作機制，有利于發揮消防監督專業骨干優勢，同時有利于增強內部相互監督和工作協調性。三是堅持科技強警。要加強消防監督技術裝備的應用，提升消防監督執法的公信力；要依托公安消防部門科研單位、消防協會、消防技術人才等，加大消防科技推廣力度，提升消防科技研發、指導、服務水平，提高消防監督的科技含量。四是調整上下監督指導方式。國家和省級消防部門在部署消防工作時，要充分考慮地域差異性，切忌搞“一刀切”；要充分尊重基層主體作用和警力實際，切實把基層警力從應付式工作的困境中解脫出來，區分輕重緩急，逐步打牢基層基礎。從部局層面上，其職能要從抓具體業務到抓協調出臺有利于解決消防工作瓶頸性問題的法規政策上轉變。五是探索建立“防消聯勤”模式，著力解決監督任務重而監督警力不足、救援救災救助工作偶發性強而執勤力量相對閑置、對單位情況不熟悉的矛盾。針對消防監督警力短缺、骨干難保留的問題，建議國家出臺政策，現役消防業務骨干轉業直接轉為從事消防工作的公安民警，繼續從事消防工作。

五是全面加強執法隊伍能力素質建設。公安消防部門的性質和“預防為主”的消防工作方針，決定了消防監督人員的政治素質、業務素質和對外形象主要體現在監督執法水平上。要始終把加強執法隊伍建設放在基礎性、全局性的重要位置，切實推動執法隊伍能力素質的整體提升。要全面踐行胡總書記“三句話”總要求，大力開展社會主義法治理念教育，切實打牢執法為民思想基礎，有效解決消防監督執法人員“權從何來、為誰執法”等思想認識問題。要完善執法制度、健全執法機制、嚴密執法程序、強化執法監督。落實開門評警、開門執法、執法回訪、聘請執法監督員、群眾滿意度調查等制度，確保權力始終在陽光下運行。

六是加快消防法規制度建設。加快制定《〈消防法〉實施條例》，進一步明確政府及其有關部門、各單位、各社會自治組織、消防技術服務機構的消防工作職責；明確政府及其有關部門在包括火災隱患整改、消防安全檢查、消防宣傳教育等方面的具體工作要求和不履行法定職責的具體法律責任；明確公安消防機構和公安派出所監督工作任務的具體權限和責任；明確消防機構在火災防控中的有限責任。對建設工程偷逃備案的問題和外保溫材料的問題，要及時出臺強有力的法律措施進行整治。對少數法律規定不統一的問題，要加強協調，確保法制的統一性。在國家立法周期較長的情況下，要加快地方消防立法進程，把多年來形成的行之有效的消防安全委員會制度、政府消防聯席會議制度、重大火災隱患政府掛牌督辦制度等工作成果上升為地方性法規，以法律形式固化、完善，形成消防安全管理的長效機制。